بهای سوخت، جنون سازماندهی شده

از پایان تابستان ٢٠٢١، بهای سوخت در تمام مناطق دنیا افزایش یافته است. تعرفه تعیین شده بهای گاز در فرانسه از اول ژانویه سال جاری برای مصرف خانگی ٥٧ درصد افزایش یافته و درمورد برق هم به همین ترتیب است: در ١٠ سال گذشته بهای آن از ١٢٠ یورو برای هزار کیلووات- ساعت به ١٩٠ یورو افزایش یافته و برای بخش خصوصی در سال ٢٠٢٢ به صورت شدید بالاتر هم خواهد رفت. این بحران نرخ تورم را به بالاترین سطح از سال ٢٠٠٨ (٣.٤ درصد در یک سال) می رساند و به ویژه افراد کم درآمد و موسسات را تهدید می کند. درحالی که بسیاری از تحلیل گران این بحران را ناشی از وضعیت فعلی قیمت سوخت می دانند، دلایل واقعی آن را باید در بروکسل(مقر نهادهای اروپا) جست.

١٩ دسامبر ١٩٩٦، کشورهای عضو اتحادیه اروپا دستورالعملی را درباره «مقررات مشترک برای بازار داخلی برق» تصویب کردند. بسیاری از حکومت های عضو اتحادیه اروپا، برای مدیریت این انحصار طبیعی، نهاد عمومی مجزایی تشکیل دادند که بتواند تولید، انتقال و توزیع برق را انجام دهد. اما، بروکسل درپی ساماندهی یک «بازار برق رقابتی کارآمد» بود. کمتر از دو سال بعد، دستورالعمل دیگری باعث خصوصی سازی گاز شد.

شیوه انجام این کار توسط اقتصاددان های مکتب شیکاگو تدوین و در شیلی و سپس انگلستان تجربه شد. این شیوه حاوی کاربرد دو اصل بود. اصل نخست «جداسازی ثروت ملی» بود ، به قصد جداکردن فعالیت هایی که پیشتر در یک موسسه دولتی تمرکز داشت تا بتوان آنها را از هم مستقل و جدا ساخت. انجام این امر توجهی خاص می طلبید، فعالیت های شبکه ای، هم از نظر حسابداری و هم از جهت قضایی، می باید از آن جدا می شد تا با همه تولیدکنندگان و عرضه کنندگانی که در بازاری مقررات زدایی شده با هم رقابت می کردند رفتاری «منصفانه» داشته باشد. در سال های دهه ٢٠٠٠، «شبکه انتقال برق» (RTE) و «شبکه توزیع برق فرانسه» (ERDF، درحال حاضر Enedis) از شرکت «برق فرانسه» (EDF) جدا شدند. در شرکت «گاز فرانسه» (که پس از خصوصی سازی تبدیل به GDF سوئز و سپس Engie شد)، شبکه لوله کشی گاز فشارقوی و فعالیت های توزیع آن به ترتیب به گاز GRT و «شبکه توزیع گاز فرانسه» (GRDF) انتقال یافت.

ایجاد بورس های گاز و برق، که قیمت بازار برمبنای آنها شکل گرفت، پاسخگوی اصل دوم مبنای شیوه لیبرال نو بود. این دو اصل وظیفه داشتند که جای تعرفه سازی و نرخ گذاری های چهارچوب بندی شده توسط مقامات دولتی را بگیرند. در فرانسه، موسسه بازار «پاورنکست» (Powernext) بورس برق خود را در سال ٢٠٠١ و بورس گاز را در سال ٢٠٠٨ گشود و پس از آن بازارهای ملی به تدریج در سطح اروپایی ادغام شد. برای برآوردن نیازهای عرضه کنندگان، انواع قراردادها رواج یافت. قراردادهای «مدت دار» برای تحویل در موعدهای یک ساله، ٣ ماهه، ماهانه یا هفتگی با قیمت از پیش تعیین شده بود. قراردادهای «فوری» هم برای تحویل در روز بعد یا چند روز پس از خرید به کار می رفت.

آزادسازی گاز و برق از نظر سیاسی مشکلات یکسانی نداشت. فرانسه عملا تولیدکننده گاز نیست و باید آن را وارد کند. در سال ٢٠٢٠، فروشندگان اصلی گاز به فرانسه: نروژ ٣٦ درصد، روسیه ١٧ درصد، هلند و الجزایر هریک ٨ درصد و نیجریه ٧ درصد بودند (١). هنگامی که مدیریت شبکه از انحصار دولتی «مستقل» شد، رقیبان می توانستند گاز را از کشورهای تولیدکننده خریداری کرده و فقط با پرداخت یک مالیات جهت استفاده از زیرساخت های فرانسه به مصرف کنندگان بفروشند. رقابتی ترین عرضه کننده کسی بود که می توانست به بهترین قیمت بخرد... یا از هزینه های عملکرد خود بیشتر و بهتر بکاهد.

نوع جدیدی از یارانه

شرکت گاز فرانسه درگذشته قراردادهایی درازمدت – بیشتر ١٠ تا ١٥ ساله- با تولیدکننده ها امضاء می کرد. طول مدت قرارداد علاوه بر استمرار تأمین گاز این مزیت را داشت که امکان سرمایه گذاری در زیرساخت ها (لوله کشی های گاز، مخازن و پایانه ها...) را فراهم می کرد، بدون آن که با خطر زیادی روبرو باشد. در آغاز خصوصی سازی، بیشتر عرضه کنندگان گاز در بازار داخلی نیز خریدهای خود را با قراردادهای دراز مدت انجام می دادند. اما، تحت تأثیر رقابتی که تشدید می شد، قراردادهای «کوتاه مدت» نیز رواج یافت.

به نظر توماس رِوردی، جامعه شناس و متخصص بهای سوخت، این تحول تا حد زیادی ناشی از فرصت طلبی صاحبان صنایع بود. او توضیح می دهد که: «هنگامی که بهای قراردادهای کوتاه مدت شروع به سقوط کرد، مصرف کنندگان بزرگ از عرضه کنندگان خود خواستند که از این کاهش قیمت بهره مند شوند و آنها برای پاسخ گویی به این درخواست از عقد قراردادهای بلند مدت خودداری نموده و به خریدهای کوتاه مدت روآوردند. به این ترتیب، بازار کوتاه مدت اهمیت بسیار زیادی در تعیین و تثبیت قیمت یافت» (٢). گرایش رشدیابنده و جهش وار به گاز مایع، که امکان حمل آن با کشتی آسان تر از حمل با خط لوله بود و ضایعات کمتری نیز داشت موجب رونق این نوع گاز شد. از سال ٢٠١٥، قراردادهای درازمدت در سطح اروپا تنها یک سوم حجم معاملات بود. این وضعیت که همواره تابع شرایط (وضعیت اقتصادی، درجه حرارت...) بود، بازار گاز را بیش از پیش دستخوش نوسان های سوداگرانه کرد و تغییرات بورس به طور مستقیم به مصرف کنندگان انتقال یافت.

ورود رقابت به بازار برق دشوارتر از بازار گاز بود. نه تنها فرانسه بسیار بیش از مصرف خود برق تولید می کند، بلکه شرکت دولتی برق (EDF) عوامل اساسی تولید ازجمله نیروگاه های برق اتمی را در اختیار دارد و موضوع خصوصی سازی حتی بخشی از آن برای حکومت مطرح نیست. بنابراین، اتحادیه اروپا ناگزیر می بایست نظریه اقتصاد لیبرالی خود را با این وضعیت فرانسه تطبیق دهد.

بروکسل برای ایجاد شکاف در این تقریبا انحصارِ شرکت دولتی برق (EDF) به حمایت از توسعه بخش خصوصی در تولید تجدیدپذیر برق زد. کمیسیون اروپایی به ترغیب یک نظام یارانه ای جدید پرداخت: دراین نظام تعرفه خرید از تولیدکننده برپایه قیمتی تضمین شده است که از هزینه متوسط تولید برق بسیار بیشتر است. قانون مصوب ١٠ فوریه ٢٠٠٠ درمورد مدرن سازی و توسعه خدمات برق این اصل را در فرانسه جا انداخت. این کمک نسبی که منابع مالی آن توسط مصرف کنندگان از طریق یک مالیات مصرف تأمین می شود، این هدف را دنبال می کند که سرمایه گذاری های خصوصی را «جذب» کند. با ظهور تولیدکنندگان جدید در آسیا، بهای انواع برق تولیدی خورشیدی و نیروی باد در آغاز سالهای دهه ٢٠١٠ به شدت کاهش یافت. به لطف قراردادهای بازخرید، توسعه برنامه های تولید برق تجدیدپذیر بسیار سودبخش شد و جذابیتی واقعی ایجاد کرد که خالی از اثرات زیانبار مانند ایجاد بی نظم زیرساخت ها نبود. در سال های بین ٢٠٠٢ و ٢٠١٣، «کمیسیون تنظیم نیرو» (CRE) مبلغ این یارانه را ٧.٤ میلیارد یورو ارزیابی کرد. در سال ٢٠٢٠، میزان تولید برق ناشی از نیروی خورشیدی و بادی ٢٨ گیگاوات، عمدتا در اختیار بخش خصوصی و ٩٣ گیگاوات متعلق به بخش دولتی بود. با این حال، در این رواج سوخت تجدیدپذیر باید به «عامل هزینه» یعنی میزان استفاده سالانه از وسایل تولید توجه داشت. در سال ٢٠٢٠، میزان استفاده از وسایل تولید برق خورشیدی ١٤.٤ درصد، برق حرارتی ٢٣ درصد، برق ناشی از نیروی باد ٢٦.٥ درصد، برق آبی ٢٩ درصد و برق حاصل از نیروگاه های اتمی ٦١ درصد بود.

اتحادیه اروپا با علم به این که شرکت برق فرانسه (EDF) به هرحال مزیتی قاطع، به دلیل همچنان در اختیار داشتن نیروگاه های تولید برق اتمی دارد، درصدد ایجاد رقابت در سطح تأمین برق برآمد. اما در این مورد، مسئله قیمت حیاتی بود زیرا عرضه کنندگان بخش خصوصی برای عرضه برق می باید قیمت هایی قابل رقابت عرضه می کردند.

در پایان سال های دهه ٢٠١٠، پاریس و بروکسل به یک مصالحه دست یافتند. از یک سو، EDF هرسال یک چهارم تولید برق اتمی خود را در اختیار رقیبان در بازار فرانسه گذارد و آن را به قیمت سقف بندی شده توسط دولت به ایشان فروخت. این نظام به نام «دستیابی تنظیم شده به برق اتمی دولتی» (Arenb) خوانده شد. از سوی دیگر، تعرفه های تعیین شده دولتی می باید جای خود را به قیمت بازار می سپرد. برای مصارف غیرخانگی (همه مصرف کنندگان جز خانوارها) مسئله این بود که خود را با حذف تمام و کمال تعرفه های تعیین شده «زرد» و «سبز» اِعمال شده از سال ٢٠١٦ وفق دهند. برای خانوارها، تعرفه «آبی» EDF تغییر یافت تا عامل بهای برق در بورس اروپا بر آن تأثیر گذارد. به این ترتیب، با آن که قیمت بازار افزایش یافت، به قیمت تعیین شده (٣) نیز بدون توجیه درمورد هزینه تولید افزوده شد.

همین اواخر، بروکسل درصدد برآمد نوع جدیدی از عرضه بازرگانی موسوم به «تعیین تعرفه پویا» را ترغیب کند. در این نظام محاسبه، بهای برق در بورس به صورت ساعت به ساعت بر قیمت مصرف کننده اثر می گذارد و با استفاده از یک فناوری کنتورهای ارتباطی نوع لینکی نرخ برق مصرفی محاسبه می شود. دستورالعمل ٥ ژوئن ٢٠١٩ تنها به دادن مجوز این نوع تعیین تعرفه بسنده نمی کند، بلکه آن را برای «عرضه کنندگانی که بیش از ٢٠٠ هزار مشتری دارند» الزامی نیز می نماید. این روش محاسبه درمورد خانوارها و موسسات تأثیرپذیر از نوسان بورس اِعمال می شود.

جایگزینی تدریجی تعرفه های تعیین شده توسط بهای بازار تغییری عادی و بی اثر نیست. در «دنیای پیشین» برق فرانسه بهای آن به صورتی تعیین می شد که هم با بهترین قیمت به دست مصرف کننده برسد و هم به شرکت برق فرانسه امکان سرمایه گذاری های لازم برای عملکرد مناسب شبکه را بدهد. این موسسه دولتی از امکانات خود برحسب یک «نظام امتیاز دهی» برای کاستن از هزینه تولید (برق حاصل از نیروی باد، خورشید، آب و اتم) در رده های نخست و گران ترین آن (نیروگاه حرارتی) در آخرین رده قرار می گیرد. پس آز آن حکومت کار تعیین تعرفه را انجام می دهد که بر مبنای قیمت پرداخت شده توسط مصرف کنندگانی تعیین می شود که این تعرفه «بازتاب دهنده» «هزینه کامل» و معدل مخلوط انواع برق تولیدی است.

در بورس عملکرد کاملا به شیوه ای دیگر است. بهای هر هزار کیلووات ساعت به صورت مداوم در طول روز برمبنای عرضه و تقاضا در نوسان است. در زمان های اوج مصرف، بازار می تواند برای اداره کنندگان مراکز حرارتی یا آبی که تعادل شبکه اروپایی را حفظ می کنند به آسانی سودبخش باشد. یک تولیدکننده حریص اغوا می شود که مراکز تولید را در زمان هایی که قیمت ها در بالاترین سطح است براه اندازد... و سود بیشتری از قیمت های افزایش یافته بدست آورد.

«بازگشت به زمان های طولانی»

نیروگاه های گازی به طور متوسط ٢٠ درصد از تولید (٢٠٢٠) برق اروپا را تأمین می کنند و هرگونه تغییر اساسی در بهای گاز موجب افزایش بهای برق می شود. افزایش بهای ذغال سنگ و نوسان های دیگر بازارهایی که بر همین مبنا شکل گرفته اند نیز به همین ترتیب عمل می کند. گواهی های صرفه جویی در مصرف سوخت، گواهی های مبتنی بر سوخت های تجدیدپذیر و گواهی های ظرفیتی به عرضه کنندگان امکان می دهد که وسایل تولید خود را حفظ کنند... قیمت برق به صورت مجموعه ای از ساز و کارهای بورسی درآمده است.

دولت ها می کوشند دربرابر افزایش شدید قیمت در پاییز ٢٠٢١ مداخله کنند اما دربرابر این ساز و کار بسیار پیچیده کاری از دستشان برنمی آید و در جریان رقابت اروپایی بیشتر ابزارهای تعیین قیمت خود را از دست داده اند. تنها ابزار باقی مانده وضع مالیات است که ایتالیا، اسپانیا و پرتقال آن را نیز کاهش داده اند تا جلوی افزایش بیشتر قیمت را بگیرند. در فرانسه دولت به نزدیک به ٦ میلیون خانوار کم درآمد یک کمک ١٠٠ یورویی پرداخت می کند و تعرفه های افزایش یافته پیش بینی شده پس از اکتبر ٢٠٢١ برای گاز و فوریه ٢٠٢٢ برای برق را تغییر می دهد. مصرف کنندگان بعدا، شاید زمانی که قیمت بازار کاهش یابد... یا در پایان انتخابات این تفاوت را جبران می کنند. همچنین، کاستکس(نخست وزیر فرانسه) اعلام کرده که به افرادی که کمتر از ٢٠٠٠ یورو در ماه درآمد خالص دارند ١٠٠ یورو کمک می کند.

این اقدامات موضعی توهمی ایجاد نمی کند. انجمن های مصرف کنندگان بیش از پیش اشکارا از این نظام انتقاد می کنند و مشتریان بزرگ، از جمله صاحبان صنایعی که با وضعیت ناگوار ناشی از افزایش قیمت تمام شده تولیداتشان رودررو هستند نیز به آنها پیوسته اند. سازمان های سندیکایی هم به نوبه خود اقدامات متعددی درمورد درخواست بازگشت به تعیین قیمت سوخت توسط دولت انجام می دهند و در یک پرونده تحلیلی، موسسه «نیروی جنوب» خواهان «خروج برق از تبعیت از بازار» شده تا «بتوان به قراردادهای درازمدت، برنامه ریزی های سرمایه گذاری، تعرفه های ثابت، روشن و منصفانه بازگشت» (٤). «فدراسیون ملی معادن و نیرو» (FNME) سندیکای CGT هم از «برنامه پیشرو نیرو» برای ساخت یک نظام دولتی نوسازی شده دفاع می کند (٥).

با آن که افزایش شدید قیمت موجب تغییر برنامه «هرکول» برای تفکیک فعالیت های شرکت برق فرانسه شده، اما بروکسل از آن چندان راضی نیست و در پیروی از منطق خود درباره مقررات زدایی و خصوصی سازی اصرار می ورزد. از این رو، خارج کردن نیرو از منطق بازار مسئله ای دیگر با اثراتی بسیار گسترده تر است: این که چگونه می توان از زیر بار این قانون اروپایی فوق لیبرال که بر حکومت ها تحمیل می شود شانه خالی کرد ؟

١- « Chiffres clés de l’énergie. Édition 2021 », ministère de la transition écologique, Paris, septembre 2021.

٢- Cf. Thomas Reverdy, La Construction politique du prix de l’énergie, Presses de Sciences Po, Paris, 2014.

٣- Lire « Électricité, le prix de la concurrence », Le Monde diplomatique, mai 2019.

٤- « Augmentation des prix de l’électricité ? : dossier d’analyse », SUD Énergie, 16 septembre 2021.

٥- « Programme progressiste de l’énergie de la FNME CGT » (PDF).

٦- Lire Anne Debrégeas et David Garcia, « Qui veut la mort d’EDF ? », Le Monde diplomatique, février 2021.